O artigo aborda pontos da constituição federal (CF), conceitua e aplica métodos da engenharia de Produção para medir o desempenho da gestão municipal relacionado aos investimentos para a educação infantil em Manaus.
O artigo 37 da CF reza que “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do DF e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência…”. Na seção I do Capítulo III que trata sobre a Educação, o Art. 208 diz que “O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: … IV: educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 anos de idade” e o Art. 211 reza que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino” e o parágrafo 2o determina que “os municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e infantil.”
Segundo o Plano Nacional da Educação (PNE), há duas metas para a ajudar a criançada: até 2024, universalizar a educação infantil na pré-escola para crianças de 4 e 5 anos; e ampliar a oferta de educação infantil em creches, atendendo, no mínimo, 50% das crianças de até 3 anos. E como estamos? No que diz respeito à pré-escola, em 2015, o Amazonas alcançou 75,8% das crianças de 4 e 5 anos, abaixo da média nacional, que foi de 90,5%. Nesse mesmo ano, no caso de crianças que frequentam creches no Estado (até 3 anos), o índice apontou míseros 9,7% de cobertura sobre essa faixa, bem longe do proposto pelo PNE, de 50%, enquanto a média nacional foi de 30,4%.
Diante disso, como está o desempenho da gestão municipal nos últimos anos no que diz respeito a construção de creches com recursos do FNDE? Para responder, utilizou-se de pesquisa, conceitos e indicadores de Engenharia de Produção: 1o) nível de transparência; 2o) Lead time; 3o) nível de eficácia; 4o) custo; 5o) mapeamento das principais medidas administrativas.
1º) o nível de transparência da PMM é quase nulo
Em 31/08/16 um artigo no JC-AM apresentou um modelo conceitual para calcular o nível de transparência do governo federal e municipal. Em síntese, o modelo se inspira no artigo 37 da CF e defende que a gestão pública seja aberta para a sociedade com os seguintes elementos: valor de cada obra; localização exata delas; descrição atualizada do estágio da obra; e prestação de contas de cada obra, tudo publicado de forma sistemática e de fácil acesso em site oficial. Com base neste modelo, estudo documental e de campo em 14 bairros de Manaus, chegou-se a conclusão de que o nível de transparência da PMM foi quase nulo (0,25 ponto) em uma escala likert de 0 (nulo) a 5 (alto). Passados dois anos, pouco mudou, o que há são dados dispersos achados com paciência de Jó, você pode testar o Portal da Transparência Municipal para ver se encontra facilmente os elementos descritos acima.
2º) lead time da construção e entrega das creches
Entre jan/12 e dez/18, o FNDE fez 54 repasses a PMM que somam R$ 32.802.271,08. Somente em 2012 foram R$ 19.238.462,09 o suficiente para inaugurar entre 10 e 13 obras em até 18 meses, caso a contrapartida fosse gerenciada efetivamente. O lead time significa o tempo necessário para um produto/serviço percorrer todas as etapas de um processo, do início até o fim. Uma boa proposta seria fixar o lead time como sendo o tempo entre a publicação da licitação em DOM até a inauguração da obra, calculado em dias. O ideal seria priorizar a alocação de recursos do tesouro municipal, sincronizando o programa de construção com o recebimento dos recursos do FNDE. A construção de cada obra poderia usar a abordagem Kanban, de maneira que os recursos alimentassem as obras com um lead time que não superasse 366 dias por empreendimento (270 dias tem sido prazo contratual).
No entanto, a gestão municipal tem seguido o sentido inverso, pois a análise aponta que a medida que o tempo passa, o lead time de cada obra tem piorado: obra 1 = 829 dias; obra 2 = 540 dias; obra 3 = 927 dias; obra 4 = 824 dias; obra 5: 1285 dias; obra 6: 1743 dias; obra 7 = 2269 dias. A obra 2 teve o menor lead time com 540 dias (Creche da R. Carapanaubas no Gilberto Mestrinho: licitação em 30/12/11 e inauguração em 21/06/13) e a obra 7 teve o pior resultado com 2229 dias (Av. Autaz Mirim, Zumbi: licitação em 23/03/12 e inauguração de fachada eleitoral com presença de ministro sem ter os equipamentos na creche: 08/06/18).
3º) nível de eficácia das obras é nulo
Eficácia está ligado ao alcance da meta. No caso de construção de uma obra, a gestão é eficaz quando a obra é entregue no prazo inicial do contrato. Ao analisar o tempo entre a assinatura do contrato até a conclusão de cada obra, concluímos que nenhuma foi entregue no prazo nem no custo combinados.
4º) custos estimados das obras
A estimativa usou informações publicadas em DOM desde jan/12 e com visitas aos locais mais críticos, ouvindo moradores e até ex-trabalhadores das obras. Obra 1 teve custo de R$ 2.373.216,64 (+24,4% maior que inicial); Obra 2 custo de 2.482.786,84 (+24,74%); Obra 3 custo de R$ 2.427.829,67 (+45,02%); Obras 4 e 5 no bairro da Compensa com custos difíceis de estimar por conta dos pacotões de obras receberem recursos sem informar o endereço; Obra 6 no São Francisco com custo de R$ 2.413.385,70 (+49%); Obra 7 no Zumbi sem estimativa, pois não foi possível identificar o quanto foi gasto pela Planen quando rescindiu o contrato e deixou obra em andamento. Essa obra deve ter ficado no mínimo em R$ 2.800.000.
5º) mapeamento das principais medidas administrativas
Foram localizados diversos atos administrativos que prejudicam a transparência e pioram o lead time, a eficácia e o custo final do empreendimento, tais como licitações suspeitas canceladas/suspensas pelo TCU, mudança nos nomes das ruas para dificultar a fiscalização, escolha de locais de difícil acesso, falta de sinalização, alocação de recursos sem informar o endereço, aditivos com excessos de medições, dilatação de prazos, reajustes com acréscimo de valores, suspensão, atrasos nos pagamentos e até decréscimos (Ex: DOM 3169 de 16/06/13; 3172 de 21.05.13) no valor dos contratos para forçar empresas vencedoras de licitação de governo anterior a “rescindirem amigavelmente” o contrato e abandonar a obra (DOM 3146 de 12/04/13; 3166 de 13/05/13; 3303 de 02/12/13; 3368 de 12/03/14; 3484 de 01/09/14; 4327 de 20/03/18). Após rescisão, a obra fica em média 3 anos abandonada, sem vigia, sofrendo ações de vândalos, tráfico de drogas, etc. Outra licitação mais cara é aberta, com obra seguindo com mais aditivos e reajustes. Quatro obras no Zumbi e no Tarumã seguem esse padrão.
Finalmente, indicadores apontam sinais de não obediência ao Art. 37 da CF, má gestão com prejuízos ao erário e para centenas de pais e crianças que ficam sem ter acesso rápido a uma creche. Outra descoberta foi que o cancelamento ou o atraso dessas obras nas comunidades favorece outras ações administrativas paralelas que forçam o fechamento de escolas em prédios alugados para serem transferidas para outros prédios negociados e construídos em tempo recorde (uns de forma irregular, sem licença e sem punição da IMPLURB: há um agora na R. Raquel, 17 Petrópolis que abrigará uma escola que será fechada no S. Francisco) por proprietários que assinam sem licitação contratos milionários de locação de imóvel com a SEMED, assunto a ser tratado na próxima quarta.
*Jonas Gomes é vice-chefe do Departamento de Engenharia de Produção da FT-UFAM – [email protected]
